作者：普慧慧

文章来源：烟草在线网站

原标题：《探析如何监管营业执照被注销处于烟草专卖零售许可资格保留期内的卷烟持证户》

为基层解决难题、积极回应社会关切的需要，国家烟草专卖局制发了《完善烟草专卖零售许可管理优化政务服务工作指引》（国烟法〔2024〕55 号），其中明确了“个体工商户或个人独资企业营业执照被注销，零售户未明确表示不再继续经营的，给予30个自然日的烟草专卖零售许可资格保留期”。这也意味着保留期内持证人持有的烟草专卖零售许可证仍继续有效。

但目前烟草专卖局对该类许可证如何监管、保留期持证人的卷烟经营行为如何定性等问题仍处于探索阶段。笔者将从“先照后证、商事主体资格、无照经营”等角度，分析营业执照注销对烟草专卖零售许可证的影响，探索如何进行有效监管。

一、营业执照与烟草专卖零售许可证的联系

烟草制品是一种特殊商品，国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。根据《烟草专卖许可证管理办法》第十三条规定，申请烟草专卖零售许可证，应当具备经营资金、与住所相独立的固定经营场所、符合当地合理布局等条件。显而易见，持有营业执照并不是法定办理条件，那么营业执照成为办理许可证必备条件的原因是什么？它们之间存在何种联系。

1.营业执照的概念：营业执照是工商行政管理机关发放给工商企业和个体经营者的法定证明文件，是准许其从事生产经营活动的凭证。

2.赋予了行政相对人商事主体资格：2015年10月，国务院启动“先照后证”改革，制定下发《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号），明确规定，除法律、行政法规和国务院决定外，一律不得设定登记前置审批事项，也不得通过备案等方式实施变相前置审批。

“先照后证”改革的目的在于，转变市场监管理念，明确监管职责，创新监管方式，构建权责明确、透明高效的事中事后监管机制，正确处理政府和市场的关系，维护公平竞争的市场秩序。简而言之，商事主体先取得营业执照，明确其商事主体身份，继而可以从事一般性的商业活动。如果商事主体希望从事法律法规规章限制实施的经营行为，须经过行政机关的特别审批，取得相应许可证，明确其特殊资质。

3.办理烟草专卖许可证的前置条件：根据国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）规定，烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖批发企业许可证为法律明确的工商登记前置审批事项，设立烟叶收购站（点）审批、烟草专卖零售许可证属于后置审批事项。换言之，如果行政相对人未取得营业执照，说明其不具备商事主体资格，不得从事任何商品经营与服务活动，自然更不得从事烟草制品零售业务。由此可见，行政相对人取得营业执照是其申请烟草专卖零售许可证的前置条件。

二、烟草专卖零售许可资格保留期

1.关于零售许可资格保留期的规定

根据《完善烟草专卖零售许可管理优化政务服务工作指引》（国烟法〔2024〕55 号）规定：个体工商户或个人独资企业营业执照被注销的原因不属于因违法被吊销营业执照且未明确表示不再继续经营的，给予自营业执照被注销之日起30个自然日的烟草专卖零售许可资格保留期。持证人可以在保留期内重新向市场监管部门申领营业执照，保留期届满持证人仍未重新申领到营业执照的，审批机关应依法注销烟草专卖零售许可证；因审批机关未掌握持证人营业执照被注销的情况而未注销烟草专卖零售许可证的，如持证人在保留期届满后重新申领到营业执照，审批机关可以不予注销烟草专卖零售许可证。

自营业执照被注销之日至重新申领到营业执照前，持证人不得从事烟草制品零售业务。

2.如何界定保留期内的烟草制品零售行为

营业执照被注销意味着持证人丧失商事主体身份，其持有的烟草专卖零售许可证失去了存续的前置条件。下面笔者将结合“无照经营和无证经营”的概念，对营业执照注销后零售许可资格保留期内的烟草专卖零售许可证的效力及零售行为的定性进行探讨。

——无照经营的概念

营业执照是经营主体取得合法经营资格的凭证。此类凭证在社会生活中很常见，例：从事律师职业资格需取得律师证、从事会计工作需取得会计证书，而营业执照是市场经营主体进入经济大环境的“门卡”。但市场经营过程中不乏有无营业执照从事经营活动的行为存在，这种行为称之为无照经营。具体解释如下：无照经营是指未按照法律和法规规定取得许可审批部门颁发的许可证以及未向工商行政管理部门申请工商登记领取营业执照或者虽然拥有营业执照但是超出经营范围，擅自从事经营活动的行为。总结无照经营大致有以下几种:

01

无证无照

应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；例如收购烟叶需要《烟叶收购资格证》，废水废气处理需要《排污许可证》，经营烟草制品零售业务需要《烟草专卖零售许可证》等等。

02

直接无照

按规定无须取得许可证或者其他批准文件，但需取得营业执照而未依法取得，擅自从事经营活动的无照经营行为；例如日用百货销售、农副产品销售等。

03

有证无照

已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为。

04

照已失效

营业执照有效期届满后未按照规定办理相关登记手续、经营主体已经办理注销登记手续或者营业执照被市场监督管理局吊销后仍继续从事经营活动的无照经营行为。

05

无证有照

超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。

——烟草行业无证经营的概念

无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务，是指未依法取得烟草专卖零售许可证的公民、法人或者其他组织经营卷烟、雪茄烟、消费类烟丝等烟草制品零售业务的行为。结合现行烟草专卖法律规范的规定，无证经营主要有以下五种表现形式：

表现形式

①未取得烟草专卖零售许可证的单位或者个人零售卷烟、雪茄烟、消费类烟丝的；

②烟草专卖零售许可证已失效（包括过期、被注销、被撤回、被撤销、被取消从事烟草专卖业务资格等）的单位或者个人零售卷烟、雪茄烟、消费类烟丝的；

③持证人在烟草专卖零售许可证核定的经营地址之外从事烟草制品零售业务的；

④电子烟持证户零售卷烟、雪茄烟、消费类烟丝的；

⑤使用非法转让的烟草专卖零售许可证零售卷烟、雪茄烟、消费类烟丝的。

——烟草专卖零售许可证的效力

根据《中华人民共和国烟草专卖法》及其实施条例，取得烟草专卖零售许可证需要满足法定条件，并经过烟草专卖行政主管部门的审批。如果已持有烟草专卖许可证，说明在烟草制品的零售方面已经获得了法定的许可。

那么营业执照被注销，持证人持有的烟草专卖零售许可证是否会失效？根据《烟草专卖许可证管理办法》《烟草专卖管理办法实施细则》的规定，引起烟草专卖零售许可证失效的情形共十种，笔者将区别不同情形判断烟草专卖许可证的失效时间：

①自相关情形发生之日起失效：烟草专卖许可证有效期届满未延续的，自有效期届满之日起失效；

②自相关决定书送达之日起失效：第一，烟草专卖零售许可证核定的经营主体为自然人，自然人死亡或者丧失民事行为能力的；第二，烟草专卖许可证核定的经营主体为法人或者其他组织依法终止的；第三，因不可抗力导致经营主体无法继续从事烟草制品零售业务的；第四，烟草专卖零售许可证持证人营业执照被注销的；第五，烟草专卖零售许可证被撤销、撤回、收回；第六，被许可人申请歇业的。

③行政处罚决定书送达之日起失效：持证人被取消从事烟草专卖业务资格的。

综上所述，笔者认为营业执照注销后，烟草专卖零售许可资格保留期内，持证人持有的烟草专卖零售许可证仍合法有效，持证人从事烟草制品零售业务不属于无证经营。另因营业执照注销，持证人丧失了商事主体身份，至重新申领营业执照前不得从事烟草制品零售业务，期间若违反该规定开展零售业务的，属于无照经营。

三、保留期内如何监管营业执照被注销的零售户

1.警示告知

烟草专卖局发现持证人营业执照被注销的情况下，应进行对涉及零售户进行警示告知。告知内容分三部分，第一部分：告知烟草专卖零售许可资格保留期为 30 个自然日，自营业执照被注销之日起算，持证人可以在保留期内重新向市场监管部门申领营业执照；第二部分：告知持证人保留期届满仍未重新申领到营业执照的，审批机关将依法注销烟草专卖零售许可证；第三部分：告知持证人保留期内，不得从事烟草制品零售业务。这种方法是对“营业执照被注销”零售户的一种警示，有利于提高持证户守法经营的意识。

2.源头治理，建议新设暂停供货协议

烟草专卖局与烟草公司均有调整市场经济活动、维护卷烟市场管理秩序的义务，但目前我们没有相关的文件或者条款规范暂停供货这项工作，也没有规范烟草公司与零售户之间的具体权利和义务的相关条款，这增加了基层专卖执法人员的执法难度，对那些经营异常但又无法依法取缔的持证户只能采取口头教育但无实质惩处，滋生了卷烟零售户异常经营行为。《中华人民共和国合同法》第三十六条规定：“法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”烟草公司可通过《卷烟供货协议》的签订，明确具有商事主体资格的重要性，当零售户资格条件欠缺时，烟草公司作为协议的签订主体，就可以授权客户经理对该零售户采取暂停供货等措施加以约束，从源头上防止“无照经营”现象滋生。

3.三员协同监管模式

烟草专卖市场监管体系中的三员是指专卖管理人员、客户经理以及送货员。这三者在客户（行政相对人）基础信息收集维护、规范卷烟经营行为等方面存在工作内容的交叉，但由于联动考核机制不健全、信息传递不流畅、不及时，使得资源无法共享，工作效率不高以及人力资源浪费。

笔者建议建立健全专销物互动平台，以《专销联动单》为桥梁，互通“营业执照被注销”的零售户信息，并列入重点监测名录。专卖部门应将名录任务分网格压实片区稽查员，进行定期和不定期行政检查；销售部门负责记录“零售许可资格保留期内”零售户订购卷烟的情况，并按期对库存卷烟进行盘点，查看零售终端查询是否存在烟草制品零售记录；物流部门在日常送货过程中提高对此类零售户经营情况的了解，以达到“三重监管”的力度，有效发挥烟草各职能部门的能动作用，整治疏导辖区内“无照经营”违规经营行为，共同规范和打牢市场基础。

4.移送市场监督管理部门进行惩处

根据《国务院关于深化“证照分离”改革进 一 步 激 发 市 场 主 体 发 展 活 力 的 通 知》（国发〔2021〕7号）规定，要落实放管结合、并重要求，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，切实履行监管职责，坚决纠正“以批代管”“不批不管”问题，防止出现监管真空。从这一规定可以看出，应当由某一行政机关实施的行政许可事项，行政相对人未取得该行政许可擅自从事相关事项活动的，行政机关应当予以监督检查，并作出行政处罚。零售许可资格保留期内，持证人持有的烟草专卖零售许可证仍有效，烟草专卖局无法对持证户的零售行为进行处罚。

《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第四十三条的规定：“未经设立登记从事经营活动的，由登记机关责令改正，没收违法所得；拒不改正的，处1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，依法责令关闭停业，并处10万元以上50万元以下的罚款。”综上所述，市场监督管理部门对“无照经营”行为具有处罚权限，烟草专卖局应当将“零售许可资格保留期内”的烟草制品零售行为移送市场监督管理部门处罚。

结语

烟草专卖零售许可资格保留期的规定，是国家烟草专卖局为基层解决难题、积极回应社会关切的需要，采取有力措施解决基层难点问题，积极回应社会关切，持续完善零售许可管理，不断改进政务服务质量，切实提高群众满意度的重要举措。

烟草专卖管理工作人员要充分运用《中华人民共和国行政许可法》《烟草专卖许可证管理办法》等相关法律法规赋予的职权开展烟草专卖执法工作的同时服务行政相对人，管理与服务两手抓，做好烟草专卖许可证的后续监督管理，提高创造性执行能力，实现"两个至上"的价值追求，开创烟草专卖管理工作新局面。