公共卫生目标、财政利益和行业影响间的深刻分歧，使通往共识的道路布满荆棘。

作者：素简

来源：烟业智汇

图片来源：WHO官网

2025年11月15日至22日，世界卫生组织《烟草控制框架公约》（WHO FCTC）第11届缔约方大会（COP11）将在日内瓦举行，全球控烟路线却因是否接纳电子烟等新型产品作为减害工具而陷入僵局，欧盟内部及其与全球舞台在公共卫生目标、财政利益和行业影响间的深刻分歧，使通往共识的道路布满荆棘。

全球控烟进程的不平衡现状

根据已披露的议程，COP11与会代表将围绕多项关键议题展开激烈辩论，其范围涵盖全球尼古丁产品税收协调、打击非法贸易议定书的实施进展，以及对电子烟、尼古丁袋和加热烟草装置等新型产品的监管框架。

WHO预计将以青少年使用电子烟比例显著上升为由，敦促各方采取更为严格的管控措施。而另一方面，行业团体及减害理念的倡导者则反驳称，缺乏灵活性的过度监管可能产生反效果，不仅无法遏制需求，反而可能促使部分使用者回归危害更大的传统烟草。

烟草相关疾病仍然是欧盟可预防死亡的首要原因，估计每年导致高达70万人过早死亡。根据世界卫生组织近期的统计数据，欧盟成年人的总体吸烟率维持在23%-25%的区间，但各成员国之间的数据差异巨大——从广泛接受减害替代产品、吸烟率已降至不足10%的瑞典，到部分东欧和巴尔干地区国家，其吸烟率仍顽固地高于35%。

理念之争：减害与绝对禁止的哲学分野

在COP11的会场上，两种公共卫生哲学将迎来正面交锋。一方是以英国和瑞典为代表的减害模式倡导者。他们的核心理念是：对于无法或不愿完全戒断尼古丁的成年吸烟者，公共政策应鼓励他们从高危害的可燃香烟转向经科学证实危害显著较小的替代品。

支持者最常引用的成功案例仍是瑞典。通过长期接纳并规范口服尼古丁袋等无烟替代品，该国的吸烟率已降至5%以下，不仅为欧洲最低，与之相关的癌症发病率也显著低于欧洲平均水平。

另一方则是以WHO为核心，并得到多个欧盟成员国响应的谨慎派。他们对烟草业参与推广的任何产品都保持着高度警惕，警告这些新型产品可能存在科学尚未明确的长期健康风险，其更深的隐患在于可能重新“正常化”尼古丁使用行为，从而破坏数十年来控烟战略所取得的成果。

这一根本性的理念碰撞，预计将在关于FCTC第5.3条适用范围的辩论中达到高潮。该条款的宗旨是保护公共卫生政策的制定过程不受烟草业的商业和其他既得利益的影响。

WHO向COP11提交的背景文件与技术报告多次强调了这一风险，敦促各方在应用第5.3条时保持最高程度的警惕，以“从根本上避免卫生政策与商业利益之间的结构性冲突”。

经济现实：税收杠杆与非法贸易的困境

除了纯粹的健康考量，政策制定者还必须直面复杂的经济现实。烟草及相关产品仍然是各国政府，尤其是欧盟成员国的重要财政收入来源。数据显示，欧盟每年从烟草产品获得的消费税收入超过800亿欧元。

目前正在同步修订的《烟草消费税指令》（TED），其核心目标之一就是将新型尼古丁产品纳入更完善的税收框架。支持加强监管的一方认为，在欧盟层面实行统一的最低税率可以有效堵塞各国税制差异造成的漏洞，防止政策套利。

然而，反对者则警告，过度的税收统一可能会给经济规模较小的成员国带来不成比例的财政负担，并可能意外地刺激黑市交易，助长已经十分猖獗的非法贸易。

政策制定者因此面临一个经典难题：如何在利用威慑性定价与因此可能加剧的非法贸易和跨境走私风险之间取得平衡。这一挑战在欧盟内部存在显著税率差异的背景下尤为严峻。

欧盟的内部协调：从雄心到现实的政治妥协

欧盟在COP11上面临着一个特殊的挑战：它需要在27个主权成员国之间形成并表达一个统一的谈判立场，而这些成员国对于“烟草减害”这一理念本身的态度就存在天壤之别。

一份此前泄露的欧盟立场草案揭示了其最初的监管雄心，其中甚至探讨了禁止香烟过滤嘴（因其环境危害和健康误导性）、在所有烟草产品中实行全面的口味禁令，以及将所有新型尼古丁设备毫无例外地纳入《公约》框架进行严格监管的可能性。

然而，布鲁塞尔的政治现实很快使这些激进的提议被大幅软化。据参与谈判的外交官透露，草案中关于“彻底禁止过滤器”的措辞，已被修改为更为模糊的“逐步减少过滤器带来的环境污染”；而一度被考虑的强制性口味禁令，其表述也变成了“在适当情况下考虑进行监管”的软性建议。

这种措辞上的重大转变，深刻反映了欧盟各国内部广泛存在的经济和政治敏感性。拥有强大制造业的成员国强烈反对彻底禁止某些产品类别，而以英国为代表的减害理念倡导者则持续游说，寻求对科学证明低风险的产品进行区别对待。

未来影响与全球控烟路线的展望

对于全球范围内的政策制定者、独立科学家和民间社会团体而言，即将到来的日内瓦会议标志着下一代烟草和尼古丁政策走向的决定性时刻。会议的核心成果将塑造未来十年全球烟草控制的根本方向：是继续坚持“唯有完全戒烟”的绝对主义路径，还是转向一种更为务实、包容“减害”理念的综合策略。

欧洲面临的挑战尤为严峻，它需要在理想化的健康保护与鼓励低风险的创新之间找到平衡点，并确保未来的所有立法——无论是倾向于“禁绝”还是“减害”——都牢固地建立在独立的科学证据之上，并保持决策过程的高度透明。

与此同时，传统烟草巨头已纷纷进行战略转型，将自身重新定位为“迈向无烟未来”或“低风险”的企业，并宣布巨额投资于替代尼古丁技术的研发。

他们向公众和监管机构传递的核心信息是：这些创新产品为成年消费者提供了更优的选择，这与改善公共健康的总体目标完全一致。然而，批评人士则一针见血地指出，此类“转型”叙事往往掩盖了其对传统卷烟业务巨额利润的持续依赖。

他们警告，烟草业的游说、精心策划的公关活动以及有选择性地资助符合其商业利益的研究，都是一套完整的战略组合拳，旨在延迟或削弱真正有效的公共卫生监管。

布鲁塞尔最终如何在COP11上定位自身，并如何推进其《烟草制品指令》（TPD）与《烟草消费税指令》（TED）的关键修订，这一切都意味着，日内瓦会议的结果将在未来数年深刻影响欧洲的立法轨迹。欧盟能否在COP11上形成并坚持一个强有力的统一立场，不仅关乎本次会议的短期成果，更将在根本上决定未来十年全球烟草控制的总体方向。